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泰國憲法公投的隱憂

文:陳尚懋(臺灣佛光大學公共事務學系教授兼系主任)

2014年5月22日當時的陸軍總司令帕拉育(Prayuth Chan-o-cha)發動軍事政變,成立和平暨秩序委員會(The National Council for Peace and Order, NCPO)接管行政權。其後,廢除先前蘇拉育(Surayud Chulanont)軍政府於2007年8月19日公投通過的第19部憲法,並於2014年7月22日頒佈臨時憲法。根據該部臨時憲法,泰國於7月31日成立220位成員的國家立法議會(National Legislative Assembly),而後於8月24日正式選出帕拉育擔任泰國第29任總理。

帕拉育正式上台之後,除延續高壓統治之外,更表示將制訂新憲法,厲行政治改革,希望能將快樂帶回給泰國人民。2014年10月27日,250位成員的國家改革議會(National Reform Council)選出20位新憲起草委員,開始進行新憲法制訂工作。該委員會於2015年8月22日將審議完成的新憲版本送交國家改革議會,而後於9月6日進行表決。表決結果,在247位參與表決的議員中,接受該草案者有105人,反對者有135人,棄權者7人。國家改革議會正式否決該新憲草案,和平暨秩序委員會另成立21位成員的新憲起草委員會,在180天以內重新制訂新憲。

新憲制訂工作從2015年10月6日開始,到2016年4月1日屆滿180天。因此新憲起草委員會於2016年3月29日完成16章、279條共105頁的新憲草案,送交內閣與國家立法議會,後於8月7日進行公民投票。根據泰國選舉委員會公佈的正式選舉結果,一共有2,974萬677人投票,投票率為59.4%;廢票共有93萬6,209張,約為3.15%。在公投的第1題部份,共有1,682萬402票表達支持新憲,贊成率為61.35%;第2題則有1,513萬2050票同意由參議員與眾議員共同選出新任總理,贊成率為58.07%。這部憲法正式成為泰國自1932年改行君主立憲以來的第20部憲法,希望可以有效改善泰國政治亂象。但這部憲法真可以解決泰國政治的問題?還是會製造更多的問題?

本文將從選舉制度的改革來回答上述問題。根據新憲草案,國會議員的選舉制度將改為比例代表制(proportional representation),也就是1997年以前泰國所採行的選制。但我想大家應該記憶猶新,泰國1997年以前的政治亂象主要出自於政黨林立(因為比例代表制有利小黨生存),往往沒有單一政黨可以過半,必須透過聯合內閣的方式執政,但如此也代表執政基礎不穩,只要執政聯盟的政黨之間某些利益無法分配得當,通常就會出現倒閣,在如此政權更迭的情況下,影響政府執政的一致與連貫性。也因此泰國1997年因為遭遇到金融危機,在改革風潮之下,制訂出一部強調透明(Transparency)與課責(Accountability)的「人民憲法」(People’s Constitution)。該部憲法也特別將選制改為單一選區相對多數決制(plurality voting system),希望可以產生強而有力的單一政黨(因為該選制有利於兩大黨),穩定執政,避免重蹈1997年以前泰國政治的覆轍。這也不難解釋從2001年大選之後,泰國政局幾乎就是由親塔克辛(Thaksin Shinawatra)的政黨(泰愛泰黨、人民力量黨、為泰黨)與民主黨主導政權,其他小黨幾無生存空間。

如此的情況雖然改善了小黨林立的亂象,但因為塔克辛個人魅力以及其所屬相關政黨勢力強大,使得傳統保守聯盟,包括:皇室、軍方、司法與民主黨,開始擔憂泰國政治資源被「整碗捧去」,不斷透過軍事政變或司法政變拉下經由選舉上台的塔克辛、薩瑪(Samak Sundaravej)、宋猜(Somchai Wongsawat)、盈拉(Yingluck Shinawatra)等歷任總理。此次修憲,更可以看出軍方希望透過改變選舉制度的遊戲規則,試圖影響與降低親塔克辛政黨的政治影響力,或許在明年舉行的大選中,親塔克辛的政黨仍可贏得選舉,但勝選的幅度將會因為選制而受到限縮,增加其他政黨(民主黨)的政治實力。這也不難解釋在新憲草案出來之後,就不斷有其他新興政黨計畫成立的聲音。

泰國在1997年金融風暴以前,由於政黨林立,執政基礎不穩,造成政權更迭,影響施政的連貫性。同時為了穩固部份政黨留在聯合內閣之中,往往必須透過利益交換等方式,造成執政黑箱作業,貪污腐化的問題。1997年的憲法就是為了解決此一問題,決定從選制改革下手,但解決了政黨林立,政權不穩的亂象,卻也產生了一個強而有力,但卻不受到傳統保守勢力支持的政黨,其在過去10餘年的時間中贏得每一次的選舉長期執政。所以第20部憲法又決定將選制改為比例代表制,如此作法雖然削弱親塔克辛政黨的影響力,但泰國政治或將走回傳統的政黨分贓之路,對於泰國民主恐怕將造成更嚴重的傷害。


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